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A conceituação do Direito Administrativo sofreu diversas mutações, conforme o contexto histórico vigente. Inicialmente, na França, surgiu a escola legalista, exegética, empírica ou caótica, que perfilhava a tese de que o Direito Administrativo nada mais seria que a compilação e a interpretação das leis administrativas existentes a partir das orientações jurisprudenciais dos tribunais administrativos. Tal critério revelou-se insuficiente pelo fato de que o estudo do Direito Administrativo não se limita ao exame literal dos comandos normativos, mas também envolve análise acurada de princípios jurídicos que lhe darão o status de ramo autônomo do Direito.

Tomando por base as lições de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, podemos estabelecer breve síntese sobre os principais critérios de conceituação do Direito Administrativo:[1]

a) critério do serviço público: originário da doutrina francesa, cujo maior influenciador foi Léon Duguit, entende o Direito Administrativo como o ramo que estuda as regras de organização e prestação dos serviços públicos, sem distinguir o regime jurídico a que se submete esta atividade. É interessante notar que a noção de serviço público à época era ampla por demais, abrangendo praticamente todas as atividades do Estado, inclusive as industriais e comerciais. Bem por isso, tal critério não foi satisfatório porque a função administrativa engloba algumas atividades que não são serviços públicos e, no entanto, são objeto do Direito Administrativo, a exemplo da polícia administrativa e da intervenção na propriedade privada;

b) critério do Poder Executivo: entende o Direito Administrativo como o conjunto de princípios e normas que regem a organização do Poder Executivo; tal critério se revela insatisfatório pelo fato de a função administrativa ser desempenhada pelos três Poderes do Estado, e não somente pelo Executivo;

c) critério das relações jurídicas: conceitua o Direito Administrativo como o conjunto de normas que regem as relações do Estado com os administrados; apesar de válido, é insuficiente, haja vista que outros ramos do direito, a exemplo do direito penal, regem relações jurídicas dos administrados com o Estado;

d) critério teleológico: interpreta o Direito Administrativo como o conjunto de princípios jurídicos que disciplinam a atividade concreta do Estado tendente a atender os seus fins de interesse público. Na doutrina brasileira, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello adota este critério;

e) critério negativo ou residual: entende o Direito Administrativo como aquele que regula toda e qualquer atividade estatal que não corresponda às atividades legislativa e jurisdicional. Também se revela insatisfatório posto que dizer o que não é alguma coisa acaba por em nada contribuir para a exata compreensão daquilo que o fenômeno que se estuda de fato representa;

f) critério da distinção entre atividade jurídica e social do Estado: adotado por doutrinadores brasileiros como Mário Masagão e José Cretella Júnior; neste critério a conceituação do Direito Administrativo é feita a partir de duas acepções: a atividade exercida (atendimento de determinada finalidade pública) e os órgãos que regula (órgãos que desempenham a atividade administrativa); e

g) critério da Administração Pública: perfilhado pela maior parte dos autores brasileiros, entende o Direito Administrativo como disciplinador da atividade desempenhada pela Administração Pública. Por todos, vale citar registro de Odete Medauar quando constata que, “se a disciplina jurídica da Administração pública centraliza-se no direito administrativo e se a Administração integra a organização estatal, evidente que o modo de ser e atuar do Estado e seus valores repercutem na configuração dos conceitos e institutos desse ramo do direito”.[2]

Agora que vimos os principais critérios de conceituação do Direito Administrativo, vejamos algumas definições elaboradas por alguns de nossos mais importantes administrativistas.

Para Ruy Cirne Lima, o Direito Administrativo é

“o ramo do direito positivo que, específica e privativamente, rege a administração pública como forma de atividade; define as pessoas administrativas, a organização e os agentes do Poder Executivo das politicamente constituídas e lhes regula, enfim, os seus direitos e obrigações, umas e com os particulares, por ocasião do desempenho daquela atividade”.[3]

Celso Antônio Bandeira de Mello entende o Direito Administrativo como o “ramo do Direito Público que disciplina a função administrativa e os órgãos que a exercem”.[4]

O saudoso Hely Lopes Meirelles conceitua Direito Administrativo como o

“conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”.[5]

Consoante Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Direito Administrativo deve ser entendido como o

“ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”.[6]

Por fim, José dos Santos Carvalho Filho concebe o direito como

“o conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir”.[7]

De nossa parte, podemos definir o Direito Administrativo como o ramo do Direito Público destinado ao alcance do interesse público mediante a teorização acerca dos princípios e regras jurídicas aplicáveis à organização e ao funcionamento da Administração Pública de quaisquer dos poderes do Estado, bem como as consequentes relações jurídicas travadas pelos sujeitos estatais, entre si e com os administrados.

Notas bibliográficas

[1]  Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2006, p. 40.

[2]  O direito administrativo em evolução. 2ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003, p. 77-78.

[3]  Princípios de Direito Administrativo. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 56.

[4]  Curso de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo, Malheiros, 2008, p. 29.

[5]  Direito Administrativo Brasileiro. 34ª ed. São Paulo, Malheiros, 2008, p. 40.

[6]  Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2006, p. 43.

[7]  Manual de Direito Administrativo. 20ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 7.


Elyesley Silva
Elyesley Silva

Professor de Direito Administrativo e Constitucional, Coach especialista em produtividade e idealizador do método Tríade da Alta Performance.

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