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Atributos do Poder de Polícia

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Nesta oportunidade, trataremos do poder de polícia no atinente aos seus atributos intrínsecos, a saber: a discricionariedade, a coercibilidade e a autoexecutoriedade.

 

I. Discricionariedade

Pelo atributo da discricionariedade, vê-se que a Administração dispõe de certa margem de liberdade para definir o melhor momento de agir (oportunidade), o local e o objeto a ser fiscalizado (conveniência), bem como definir, em alguns casos, a penalidade a ser aplicada e a respectiva gradação, com observância do disposto em lei e do princípio da proporcionalidade.

No entanto, nunca é demais a advertência de que discricionariedade absoluta é figura desconhecida no Direito Administrativo. Ora, a discricionariedade significa liberdade dentro dos limites da lei e do Direito. Certamente, há aspectos vinculados do poder de polícia, tais como as licenças, que são atos administrativos vinculados em que, uma vez que o destinatário tenha satisfeito todos os requisitos para o seu usufruto, a Administração não poderá negar o seu pedido, a título de exercer mérito administrativo (discricionariedade).

 

II. Coercibilidade

Por este atributo, as medidas de polícia são impostas unilateralmente ao particular, independentemente de sua concordância, inclusive pelo uso da força, se necessário. Trata-se do exercício do que se chama poder extroverso do Estado, pelo qual se permite ao Poder Público editar atos unilaterais que interfiram diretamente na esfera jurídica do administrado, criando obrigações e impondo sanções.

Todavia, a coercibilidade não significa um salvo-conduto para que a Administração restrinja a esfera jurídica do particular além do necessário à satisfação do interesse público (princípio da proporcionalidade). Conduta marcada pelo transbordamento do necessário, a violação à proporcionalidade configura excesso de poder e acarreta a responsabilização civil, penal e administrativa daquele que assim atuar.

 

III. Autoexecutoriedade

Também denominada de self executing, pela autoexecutoriedade a Administração tem capacidade de, direta e imediatamente, executar os atos que pratica, independentemente de prévia decisão judicial.

A autoexecutoriedade está presente sempre que houver previsão legal ou quando a Administração estiver defronte de situações de iminente dano ao interesse público, casos em que será necessária a adoção de medidas urgentes que não possam aguardar decisão judicial (ex.: demolição de prédio que ameaça ruir, isolamento de pessoa com doença contagiosa, a dissolução de reunião que ponha em risco a segurança de pessoas ou coisas).[1]

Não se está dizendo que autoexecutoriedade tornará os atos da Administração imunes ao controle judicial, mas apenas que a atuação administrativa de polícia não depende de manifestação judicial prévia para produzir seus efeitos. Se o destinatário se sentir prejudicado com a decisão administrativa, pode perfeitamente se valer da via judicial a fim de ver satisfeita a sua pretensão jurídica.

Nesse contexto, e a despeito da autoexecutoriedade, a cobrança de multas, quando não quitadas espontaneamente pelo particular depende de decisão judicial. Ou seja, a Administração não poderá executar administrativamente o particular, instando-o a pagar o débito coercitivamente. Nesse caso, será imprescindível a propositura de ação judicial para tanto.

Questão que por vezes provoca estranheza é o fato de a cobrança da multa de trânsito não ser autoexecutória, mas configurar condição para liberação de veículo apreendido ou para renovação do licenciamento. Em situações como essas temos que, se houver previsão legal, essa exigência afigura-se plenamente cabível. O que não se pode aceitar é que o agente público, ao seu talante, estabeleça tais exigências com o intuito de ver o valor da multa quitado.[2] Em outras palavras, é ilícita a apreensão de veículo tão somente em razão de inadimplência de multas devidas pelo proprietário.

Nesse passo, o leitor poderia indagar: a exigência de pagamento de multa de trânsito como requisito para liberação de veículo apreendido pela Administração não seria uma forma oblíqua de se cobrar multas sem ação judicial? Sobre o assunto, o STJ tem entendido que, uma vez que o veículo tenha sido apreendido como modalidade autônoma de sanção, é lícito condicionar a sua liberação à quitação das multas vencidas e demais despesas decorrentes da respectiva estada no depósito. A situação geradora desse entendimento teve início quando, após fiscalização de trânsito, o Detran reteve veículo que não estava licenciado. Quando o proprietário pretendeu retirá-lo do depósito, lhe foi cobrado, além das despesas com a diária do automóvel, o pagamento de suas multas. Só assim seria expedido o Certificado de Registro e Licenciamento de Veículo (CRLV) e o carro seria liberado. A fim de arrematarmos a questão, vejamos a íntegra do acórdão (grifos nossos):

 

PROCESSUAL CIVIL – INFRAÇÃO DE TRÂNSITO – EXIGÊNCIA DO PAGAMENTO DA MULTA COMO PRESSUPOSTO DA RESTITUIÇÃO DO VEÍCULO RETIDO POR FORÇA DE MEDIDA ADMINISTRATIVA.

1. Na aplicação de sanções administrativas o Código de Trânsito Brasileiro, Lei n° 9.503/97 tem ensejado controvérsias, merecendo sistematização a partir da jurisprudência do STJ; a) nos termos da Súmula 127/STJ, não é lícito condicionar a renovação de licença de veículo ao pagamento de multa, antes da notificação; b) também não é lícito a retenção do veículo como forma de coagir o proprietário a pagar a pena de multa; c) diferente é a hipótese de apreensão do veículo, como modalidade autônoma de sanção, contemplada no art. 262 caput e parágrafos do CTB, em que a retenção do veículo pode prolongar-se até que sejam quitadas as multas e demais despesas decorrentes da respectiva estada no depósito[3] (precedentes de ambas as turmas).

 

Retomando o tema inicial da autoexecutoriedade, quando dizemos que a cobrança de multas quando não adimplidas espontaneamente pelo particular não é ato autoexecutório, devemos ter bastante cuidado para não confundir estas multas decorrentes do poder de polícia da Administração com as multas decorrentes do poder disciplinar. Exemplifiquemos o exposto com o §§ 2° e 3° do art. 86 da Lei n° 8.666/93 confere poder à Administração de executar o valor da multa diretamente, mesmo se resistida pelo contratado. Para isso a Administração poderá descontar o valor da multa: a) da garantia prestada pelo contratado; e b) dos pagamentos eventualmente devidos pela Administração. Até este ponto verifica-se que a cobrança da multa é feita autoexecutoriamente pela Administração. Entretanto se o valor da multa superar os valores da garantia e dos pagamentos devidos ao contratado, a Administração deverá se valer da via judicial para saldar o restante do débito. Isto é, a autoexecutoriedade da multa disciplinar se limita à execução da garantia e à retenção dos pagamentos devidos pela Administração. Superando esses valores, o deslinde da questão deverá ocorrer no âmbito judicial. Não é tarde lembrarmos que a multa a que nos referimos é decorrente de poder disciplinar, e não de poder de polícia.

Alguns autores desmembram a autoexecutoriedade em exigibilidade e executoriedade. Dentre estes, podemos citar a doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello. É com base na doutrina deste administrativista que faremos os comentários seguintes.

A exigibilidade, privilège du préalable, está presente quando a Administração utiliza meios indiretos de coerção com o intuito de induzir o administrado ao cumprimento das normas estatais. São meios indiretos de coação pelo fato de que o ato exigível não impede o particular que estiver descumprindo a lei de continuar descumprindo-a, mas apenas utiliza de artifícios de convencimento psicológico para que ele não descumpra a norma. Um bom exemplo de ato dotado de exigibilidade é a multa, pois ela representa uma sanção ao administrado, que não o impede materialmente de praticar novamente a mesma infração que ensejou a punição, mas exerce sobre o indivíduo certo efeito de indução a não infringir a norma jurídica.

Já a executoriedade, privilège d’action d’office, é caracterizada pela utilização de meios diretos de coerção, pois por meio dela o administrado é compelido materialmente a acatar a determinação do Estado – fica impedido fisicamente de continuar a desobedecer a norma jurídica. A executoriedade ocorre quando a Administração força o administrado ao cumprimento da norma, sob pena de não mais poder exercer o direito ou a atividade objeto de ilegalidade.

Atos como a cassação de licença para dirigir, a interdição ou a demolição de uma obra, a dissolução de uma reunião, a destruição de produtos apreendidos, entres outros, são dotados de executoriedade.

Ressalte-se, oportunamente, que tanto a exigibilidade quanto a executoriedade são atributos dos atos administrativos que, para serem aplicados, independem de prévia apreciação judicial.


[1] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2006, p. 186.

[2] É assim o entendimento do STJ (REsp 895.377-RS, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ 11.09.2007).

[3] STJ, REsp 895.284/RS, Rel Min. ELIANA CALMON, DJ 20.04.2007.

© 2014 - ELYESLEY SILVA
| Segunda, 21. Abril 2014 |